La recaudación fiscal: entre lo federal y lo local

En la actualidad la recaudación tributaria del Estado Mexicano es de 9.7% del PIB, esto es menos de la mitad del promedio que recaudan todos los países de la OCDE que ronda en casi el 25%. Esto llama la atención dado que, una recaudación reducida limita las posibilidades de desarrollo, competitividad y la capacidad de los gobiernos para asumir las responsabilidades que tiene. Entonces, cuando las demandas aumentan y las necesidades en salud, vivienda, transporte, educación entre otras no menos relevantes siguen su curso creciente habría que preguntarse primero las razones bajo las cuales es que la recaudación es tan baja y segundo las posibles de construir soluciones ante este escenario.

En nuestro país se registran avances significativos en diferentes derechos, especialmente de orden social, como es la educación, la seguridad social, los programas contra la pobreza así como los dirigidos a los grupos vulnerables, así como otras legislaciones por demás relevantes en materia de trata de personas, sistema penal acusatorio, y un sistema nacional de protección a la infancia y la adolescencia,  en evidencia las responsabilidades y obligaciones del Estado han crecido, empero la pregunta necesaria es de dónde provendrán los recursos para que estos derechos tengan eficacia, y esto significa construir instituciones, procesos, sistemas, marcos de trabajo  y acciones concretas al seno de la vida colectiva, todo ello supone disponer de una base financiera, y lo cierto es que nuestras capacidades fiscales si bien han aumentado distan mucho de instalarse en coordenadas coincidentes con nuestro nivel de desarrollo al seno de la comunidad de naciones.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano prevé la existencia de una gama de impuestos que se cobran a personas físicas y morales, en se marco señala la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los impuestos son recaudados por los órdenes federal, estatal y municipal, y por tanto cada uno recauda impuestos distintos, en el caso municipal por ejemplo los impuestos son el Predial, Derechos de Agua y Desarrollo Residencial; sin embargo, datos que otorga el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) muestran que la mayor parte de los ingresos proviene del orden federal: sólo el 3% de las percepciones son de tipo estatal, es decir que recaudan 3 de cada 100 pesos de los ingresos tributarios en México.

Esta baja recaudación tiene como consecuencia que, la hacienda municipal dependa fuertemente de los recursos del gobierno federal responsable, entre otras cosas de recolectar el ISR, IVA, el impuesto por venta de gasolina, por mencionar algunos.
La manera como el gobierno federal apoya a las haciendas municipales es a través de dos tipos de transferencias: las participaciones federales y las aportaciones federales; las primeras están relacionadas con el surgimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de 1980, ahí se acordó que los estados y municipios renunciarían en gran medida a sus potestades tributarias, es decir a cobrar diversos impuestos, a cambio de recibir “participaciones” de la hacienda federal, estas transferencias no están condicionadas. Dicho de otro modo, el gobierno federal cobra por los impuestos más importantes, en específico ISR e IVA y por tener la centralidad en la materia otorga a estados y municipios esas participaciones.

El segundo tipo de transferencia, llamadas aportaciones federales denominadas aportaciones del Ramo 22, se crearon con la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal de 1997. Éstas a diferencia de las participaciones están condicionados, y por ello deben aplicarse a rubros determinados del gasto. En el caso municipal, con la creación del Ramo 33 en 1997 se establecieron dos fondos nuevos: el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN) y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM).

Lo que ha ocurrido con este arreglo fiscal es una centralización de los ingresos. Esto genera como indican los investigadores Canavire-Bacarreza y Zúñiga Espinoza una pereza fiscal a niveles estatal y municipal, esto es,  que las transferencias tienen un efecto negativo sobre los impuestos locales y con ello también un efecto negativo en el esfuerzo fiscal por parte de las autoridades; dicho en otros términos, las autoridades estatales y municipales disminuyen su esfuerzo por la recaudación en tanto que existen otros mecanismos, en específico las transferencias federales, con los cuales se pueden obtener recursos.

El IMCO señala que en diversas ocasiones los estados y municipios dejan de lado la autonomía fiscal y hacendaria puesto que el costo político es alto, de ahí que prefieren delegar estos temas impopulares al gobierno federal. Deberían existir proyectos tributarios de largo alcance, y no medidas están diseñadas para la obtención de votos, puesto que, en la medida que reformas en esta materia permiten mayor grado de acción a los municipios, así como una mejora en los servicios que provee el gobierno.
Los problemas entonces son de orden institucional dado que diversos municipios no disponen de las capacidades institucionales, sistemas y procedimientos necesarios para realizar el cobro de distintos impuestos que tienen la responsabilidad de recaudar; otro es de carácter político dado que algunas administraciones locales prefieren evitar el costo político de avanzar en el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los ciudadanos, uno más tiene que ver con la legitimidad del cobro de impuestos, dada la percepción ciudadana de corrupción, desvíos, desperdicio, y obras de mala calidad no existen mayores incentivos en el orden colectivo para cubrir sus obligaciones fiscales.

Es central que los estados y municipios fortalezcan las haciendas locales, sin embargo, esto no sólo es un tema de actualización de catastros, sistemas de geo-referencialización, mapas inteligentes y empresas dedicadas al cobro de impuestos, el tema central está en construir mecanismos que legitimen ante la mirada público la administración y destino de los recursos fiscales, de ahí la importancia que tienen los consejos ciudadanos, los presupuestos participativos al margen de los partidos políticos, y  el establecimiento de nuevas formas de hacer evidente cuánto se recibe, en qué se gasta, por qué se gasta y cuáles son los resultados.

Cada vez disponemos de más sistemas de derechos, empero esto no guarda proporción alguna con nuestras capacidades financieras, por lo que resulta fundamental establecer un pacto fiscal desde la legitimidad democrática, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la eficacia de una ley contra la corrupción que prevea y sancione estas prácticas.

Un acuerdo nacional en  materia fiscal es fundamental para el desarrollo futuro de la nación, porque la dispersión de esfuerzos llevaría nuevamente a crear 32 sistemas distintos de cobro de impuestos y no se diga lo que esto supondría en costos si se multiplica por los municipios de México. En otros términos no puede asumirse que las personas paguen lo que deben pagar sin garantías básicas de que sus recursos se utilizarán bien y con evidentes objetivos públicos.  Impuestos y legitimidad ha sido una sociedad histórica, y de esa evidencia no podemos permanecer al margen si quiere disponerse de medios públicos que sirvan a la ciudadanía.