Colima: un municipio en defensa de la Constitución

Por Roberto Mancilla, Jorge Álvarez Máynez, Juan Manuel Ramírez Velasco, Braulio López Ochoa Mijares*

La paradoja de la actualidad mexicana es que, frente a la mayor crisis que hayamos enfrentado en un siglo, los fundamentos de nuestro Estado Constitucional de Derecho han vuelto a ocupar un lugar estelar en la discusión nacional. La pandemia trajo de vuelta las tensiones del Siglo XIX y de nueva cuenta temas como el Federalismo y la División de Poderes vuelven al centro de la discusión.

En ese contexto, ha cobrado relevancia la apuesta del presidente de México (y del gobierno que encabeza) por trasladar las decisiones trascendentales de su gobierno a decretos que han resultado polémicos. No solo porque han abierto un debate sobre el impacto y la legalidad de dichos decretos, sino porque resulta inexplicable que un presidente con mayoría legislativa en ambas cámaras opte por una vía administrativa para implementar cambios institucionales de fondo.

En particular, se ha discutido el acuerdo publicado por el presidente de la República el 11 de mayo en el Diario Oficial de la Federación, que ordena el despliegue de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, en abierto contrasentido no solo a la Constitución, sino a una de las más importantes reformas del actual sexenio, que es la creación de la Guardia Nacional con carácter civil. 

Frente a ello, el Municipio de Colima ha anunciado, en voz de su presidente municipal, que irá a la Controversia Constitucional para combatir ese decreto. El presente texto expone los argumentos de dicha demanda y razona sobre la inconstitucionalidad del Acuerdo presidencial, su naturaleza jurídica y explora otras vías posibles para su impugnación.

La trampa de los acuerdos y decretos 

  A lo largo del presente sexenio, y particularmente desde que se extendió la epidemia del Covid-19 en México, el gobierno federal ha aprovechado diversas lagunas que existen dentro del diseño de los controles constitucionales y la reticencia de los jueces para ampliar su protección para avanzar transformaciones que trastocan nuestro Orden Constitucional a través de decretos. Por ejemplo: aprovechando la causal de improcedencia de la Ley de Amparo que prohíbe impugnar nombramientos, se han llevado a cabo varios -el de la CNDH ha sido el más notable- con procedimientos irregulares, cuya impugnación no tuvo éxito. 

  Otro ejemplo notorio es el decreto legislativo que abroga la Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública -impugnada mediante Acción de Inconstitucionalidad por la minoría parlamentaria del Senado, y cuya admisión resulta difícil-. Aquí se contraviene la disposición del Código Civil Federal que establece que solo una ley puede derogar a otra y va en contrasentido de la jurisprudencia P./J. 103/2006, que dispone que un decreto crea una situación jurídica concreta, única e irrepetible. Es decir, el decreto legislativo debiendo ser particular, creó una norma general, actualmente impugnada por acción de inconstitucionalidad.

  El decreto del 11 de mayo, publicado por presidente en el Diario Oficial, y que ordena el despliegue de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública (contraviniendo el Artículo 21 Constitucional) es uno más de esta serie de decretos y acuerdos que se han intentado fundamentar en el artículo 89, fracción I de la Constitución, que establece la facultad del Jefe del Ejecutivo para proveer la observancia de las leyes federales. Esto, por lo general, implica la emisión de reglamentos, que al ser normas generales crean hipótesis generales de conducta, carentes de una temporalidad definida y de un contexto específico que, al actualizarse, tienen una consecuencia. Sin embargo, en este caso su contenido es concreto, único e irrepetible: tiene una duración determinada (tres años, diez meses) y establece mandatos concretos:

PRIMERO. Se ordena a la Fuerza Armada permanente a participar de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada subordinada y complementaria con la Guardia Nacional en las funciones de seguridad pública a cargo de ésta última, durante el tiempo en que dicha institución policial desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, sin que dicha participación exceda de cinco años contados a partir de la entrada en vigor del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, publicado el 26 de marzo de 2019, en el Diario Oficial de la Federación.

(…)

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente Acuerdo entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y concluirá su vigencia el 27 de marzo de 2024.

  Esto resulta en un acto engañoso que si se trata de impugnar vía Acción de Inconstitucionalidad, pudiera no ser admitido al no ser norma general (como lo establece el artículo 105 constitucional); sin embargo, si se impugna en Controversia Constitucional y se pide la suspensión, pudiera negarse con base a que dimana de la facultad que posee el presidente de crear normas generales. 

   Este tipo de deliberados actos de autoridad seguirán llegando y exigirán jueces con criterios lo suficientemente dúctiles para admitir impugnaciones, so pena que, en aras de obedecer la letra de la ley, se destruya su espíritu; la justicia constitucional debe apelar a interpretaciones idóneas y amplias para asegurar la activación de los mecanismos de garantía jurisdiccional de la propia Constitución.    

La inconstitucionalidad del acuerdo

El 11 de mayo, el Presidente de la República publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”. En él, se dispone el despliegue de las Fuerzas Armadas del 12 de mayo de 2020 hasta el 27 de marzo de 2024, es decir: por el plazo de tres años, diez meses y catorce días.

  Sin embargo, el Artículo Quinto Transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional aprobada apenas en febrero del 2019 establece que, en tanto se constituye la Guardia Nacional, el despliegue de la Fuerza Armada permanente en labores de seguridad pública deberá darse “de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”. Es decir, según los parámetros de convencionalidad fijados por a jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En específico, del caso Alvarado Espinoza y otros vs. México:

182. En vista de lo anterior, como regla general, la Corte reafirma que el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles. No obstante, cuando excepcionalmente intervengan en tareas de seguridad, la participación de las fuerzas armadas debe ser:
183. a) Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso;
184. b) Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial;
185. c) Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia, y
186. d) Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.

  Al tratarse de un despliegue hecho para durar casi cuatro años, sin especificar las razones para ello, ni delimitar territorios o regiones, es evidente que el decreto no prevé que dichas labores sean extraordinarias; al señalar que las autoridades militares con las civiles deben estar “coordinadas” y equiparar sus funciones se rompe la lógica de la subordinación; existen también, defectos técnicos en la regulación a la que se remite en el Acuerdo, tales como en la Ley Nacional del Registro de Detenciones y en la Ley Nacional Sobre el Uso de la Fuerza -así lo han señalado en estas páginas Daira Arana Aguilar y Daniel Gómez-Tagle, y así lo hizo valer la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en la Acción de inconstitucionalidad 64/2019-, además de que se trata de un acuerdo raquítico sin mayor profundidad. Y por último, no hay suficiente fiscalización, pues se relega esta tarea a las contralorías internas de cada secretaría, en vez de constituir un órgano ad hoc, y de naturaleza civil. 

Por ello, es factible concluir que el Acuerdo presidencial, al incumplir el mandato constitucional, bajo los parámetros fijados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, resulta inmediatamente inconstitucional, por lo que, a fin de salvaguardar los fundamentos de nuestro Estado Constitucional Democrático de Derecho, es imperante someterlo al estudio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que determine su regularidad o no respecto del marco constitucional vigente.

El instrumento idóneo

  Tomando en cuenta que se trata de un acto que pretende ser una norma general, pero que resulta ser un acto administrativo consistente en una norma general, el acuerdo presidencial no puede impugnarse por medio de una Acción de Inconstitucionalidad, que es un control de leyes sin que se tengan que aplicar. La vía ideal explorada, por tanto, es la Controversia Constitucional, que busca remediar actos de una autoridad que invaden las competencias de otra, ejercida por el Senado de la República o por la Cámara de Diputados, pues se hace mal uso del Artículo Quinto Transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional y por lo tanto, se violenta su facultad para crear leyes efectivas.

  Al existir una mayoría en ambas Cámaras del partido político en el poder, esta opción no parece viable; aunque el artículo 233 del Reglamento de la Cámara de Diputados prevé que la Presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados (que en este momento es la diputada Laura Rojas Hernández del PAN), como representante originaria, puede presentar una demanda, aún en periodos de receso. 

  Los Estados y municipios, al tener facultades en materia de seguridad pública, también pueden acudir a la Controversia Constitucional. Algunos pudieran decir que esto no resulta posible, pues se trata de una facultad concurrente, compartida por los tres órdenes de gobierno. Pero lo cierto es que la Constitución establece que esta función es exclusiva de civiles. 

  Sin embargo, cuando el presidente despliega a la Fuerza Armada permanente para llevar labores de seguridad pública, y no se ciñe a los principios que plantean tanto el Artículo 21 de la Constitución como el Artículo Quinto Transitorio del decreto de reforma constitucional por el que se creó la Guardia Nacional, invade la competencia de todas las autoridades civiles de seguridad pública -existe un precedente en las Controversias Constitucionales de los municipios de Parral, Chihuahua y San Pedro Cholula, Puebla, contra la Ley de Seguridad Interior, que fueron admitidas por la Suprema Corte de Justicia-.

  De igual manera procede el juicio de amparo -fundamentado en la fracción II, del artículo 103 constitucional, que prevé su procedencia en contra de “normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México”-, que también se intentó contra la Ley de Seguridad Interior, pero cuya lentitud le impidió que lo resolviera la Suprema Corte, pues esta se pronunció primero sobre las Acciones de Inconstitucionalidad y las Controversias Constitucionales.

¿Qué se está intentando en Colima?

  El día lunes 18 de mayo, Leoncio Morán, Alcalde de Colima anunció que ejercería la Controversia Constitucional en contra del acuerdo presidencial que hemos mencionado, toda vez que la Federación, que tiene la facultad de usar para la seguridad pública a sus autoridades civiles de forma amplia y las militares de forma estricta, mediante el referido Acuerdo presidencial, usa a éstos últimos de la forma más extensa posible, violentando la competencia de las entidades federativas y los municipios.

  Por ello, el municipio de Colima señala que presenta la Controversia Constitucional en tanto que la decisión del Presidente de la República invade la competencia que tienen los municipios en materia de seguridad pública -establecida en el artículo 115 constitucional-, al poder intervenir las Fuerzas Armadas, sin haberlo solicitado el Presidente Municipal, en dichas labores que originalmente no le corresponden. Además, se señala que el Acuerdo presidencial no cumple con los requisitos de un despliegue extraordinario, regulado, fiscalizado, subordinado y complementario que establece el Artículo Quinto Transitorio Constitucional. 

  La demanda presentada el 27 de mayo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puede dividirse en un segmento de fondo, donde se aduce: a) Una violación al Pacto Federal, consistente en una interpretación conjunta del artículo 115, fracción III, inciso h) y el 21 constitucional; b) un daño a los principios de seguridad pública, también contenidos en el numeral 21; c) un menoscabo a la disciplina militar que debe guardar el Ejército en tiempo de paz y que resulta en infracciones a los artículos 29, 89 fracción VI y 129, y d) un planteamiento de convencionalidad, al ir el Acuerdo en contra de los principios del Transitorio Quinto, que a su vez los toma de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en específico del caso Alvarado Espinoza y otros vs. México.

  En lo que respecta a la forma, los argumentos son tres: e) una violación al principio de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima (artículo 14 constitucional), al tratarse de un acto que cambió la situación de millones de mexicanos de un día a otro, y existiendo una expectativa de estabilidad de los actos de autoridad; f) un menoscabo al principio de legalidad, contenido en el numeral 16 de nuestra Ley Suprema al ir en contra de los principios del Transitorio Quinto ya mencionado (falta de fundamentación) y  al no explicar el por qué (indebida motivación), sino enunciar los principios y ya; por último, de forma análoga al Caso Bonilla, g) se argumenta la existencia de un fraude a la Ley, donde se menciona que se cumple con los principios constitucionales, solo para hacer lo contrario en el terreno de los hechos, violando los artículos 14 y 16 ya mencionados.

  Asimismo, se pide la suspensión del Acuerdo presidencial -que aplicaría únicamente en el municipio de Colima-, para salvaguardar el estado actual de las cosas, e impedir un menoscabo en vida interna del municipio, ya que se trata de un acto concreto y no una norma general; sin embargo, y atendiendo al régimen de derechos humanos del artículo 1o., y la protección especial que da el 29 constitucional a los derechos a la vida e integridad física durante el Estado de Excepción (y que en normalidad merecen una igual o mayor), se solicitó aplicar la suspensión a todos los municipios de la República.

  Al momento de la redacción de este ensayo, se había presentado la demanda, pero no se ha admitido, ni tramitado la solicitud de suspensión. Existen bases plenas para que se den ambos casos, pero eso queda al criterio del ministro instructor, o en su caso, de la Sala que conozca del recurso respectivo.  

Conclusión

  La regularidad constitucional es la relación de correspondencia entre la Constitución y cualquier otro acto de autoridad, sea legislativo o no. Ante un gobierno que busca dar vuelta a los límites que establece la Constitución, debe existir un remedio judicial cuando se incurra en un exceso; la Suprema Corte lo demostró en el caso de la denominada Ley Bonilla y debe seguir haciéndolo  en pos de resguardar los fundamentos de nuestro Estado Constitucional Democrático de Derecho. Por ello, debe haber imaginación para hacer frente a las ambigüedades y excesos y mejores criterios interpretativos por parte de los jueces al momento de admitir demandas y conceder suspensiones. 

Tocará al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver sobre la constitucionalidad, o no, del Acuerdo presidencial.