Presupuesto 2017: una crónica de recortes y más recortes

“El porqué de la forma de las pirámides es muy simple:

a medida que se iban construyendo,

se acortaba el presupuesto,

se acortaba el presupuesto…”

Jaume Perich

En toda república que se jacte de serlo, la búsqueda del bien común, legalmente cimentada, debe ser una constante para el ejercicio pleno de la soberanía…la cual, según el artículo 39, reside en el pueblo, y que de acuerdo al artículo 25, debe fortalecerse, entre otras cosas, mediante una más justa distribución del ingreso y la riqueza, para decantarse en el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos.

La condición necesaria para lograrlo es a partir del diseño de instituciones sólidas que persigan dichos ideales. Pero hay un eslabón que se desprende de esa relación, a veces poco revisado, pero fundamental para la evolución (o retrocesos) de los Estados: la operatividad de dichas instituciones se ciñe a una planeación administrativa periódica emanada de la totalidad de las medidas tomadas por el sistema administrativo, los partidos políticos y grupos de interés, a la que llamamos presupuesto.

Se ha implementado la idea de “presuponer” el balance de la totalidad de ingresos y egresos

El presupuesto se destina a las instituciones del Estado bajo propuesta del Ejecutivo y aprobación del Legislativo, a partir de la confrontación de los ingresos y egresos esperados en un año, aunado a un plan de acción de gobierno. Es decir, dependiendo de los planes, estrategias y prioridades del gobierno en turno se determina si en un año es más importante destinar más dinero al ejército o a las universidades; al sector salud o al desarrollo industrial; al impulso de la ciencia, la tecnología y las artes, o a los partidos políticos.

Aunque en nuestro país la historia del presupuesto se remonta a inicios de nuestra vida independiente, es en las postrimerías del siglo XIX que con diferentes nombres, objetivos y tipos de impuestos, se ha implementado la idea de “presuponer” el balance de la totalidad de ingresos y egresos, para destinarlo al engranaje institucional.

Sin embargo, hay dos momentos históricos importantes que definen el curso actual de las medidas presupuestales. Por un lado, la fundación del Banco de México y la versión moderna de la institución hacendaria en el sexenio de Álvaro Obregón, lo que formalizó la recaudación de impuestos y el valor del peso mexicano. Por otra parte, el proyecto del Plan Sexenal impulsado por Lázaro Cárdenas, el cual desglosaba la organización y planificación de las propuestas de quien conquistara el poder político.

Con el paso del tiempo, no sólo hay que pensar en secretarías de estado ni en instituciones de gobierno, sino de universidades públicas, los organismos autónomos (como el INE, INEGI, BANXICO, INAI, CNDH) y todo aquello que permite que los impuestos de los ciudadanos se canalicen y materialicen en instituciones funcionales dispuestas a buscar el bien común, ese elemento que también está presupuesto en la Constitución.

Diagnóstico de los criterios internacionales para la definición del presupuesto

Un aspecto crucial para comprender la conformación del presupuesto es que se establece en acuerdo con la situación económica global y del país, considerando la estimación del Producto Interno Bruto y las variables del precio del petróleo, el tipo de cambio del dólar, la inflación, la tasa de interés internacional y el crecimiento de Estados Unidos.

En el escenario internacional, en acuerdo con el último informe elaborado por Naciones Unidas “Situación y Perspectivas para la Economía Mundial” se espera un crecimiento mundial que oscile entre el 2.9% al 3.2%. Por su parte, la OCDE prevé un crecimiento para México limitado por el alza en las tasas de interés en Estados Unidos, por lo que se espera un 3% en el año 2017. Vale señalar que el contexto internacional es de alta volatilidad de los mercados internacionales, desaceleración de China, la recesión de Canadá y la fuerte fluctuación de los mercados europeos como resultado del Brexit. Sumando a lo anterior el “efecto Trump”, en su conjunto el clima internacional es adverso e impacta negativamente el cumplimiento de las metas establecidas por los gobiernos.

Presupuesto de Egresos de la Federación 2017

Aprobado a puerta cerrada y sin establecer un debate exhaustivo sobre las prioridades de la república, se aprobó el Presupuesto 2017. Podemos sintetizar que no han cambiado las prioriades del gobierno, y es justo por eso que se vuelve necesario discutir, con apoyo de los datos disponibles, los criterios a partir de los cuales se realizaron los recortes a sectores que impactan directamente el bienestar de la población.

En acuerdo con Javier Garduño, director del “Centro de Análisis  e Investigación Fundar”, algo positivo del presupuesto 2017 es que “después de cinco años de incidencia de varias organizaciones de la sociedad civil, por fin se logró que un porcentaje mínimo del 15% de los recursos del Fondo Metropolitano sean asignados a proyectos de transporte público y movilidad no motorizado”. Sin embargo, existen por otro lado preocupantes reducciones presupuestales hacia sectores de gran importancia, como puede observarse en las siguientes tablas:

Los que ganan (porcentaje de crecimiento real respecto al presupuesto de 2016):

Los que pierden (porcentaje de decrecimiento real respecto al presupuesto de 2016):

Tablas: Javier Garduño Arredondo

Por su parte, el “Colectivo Por un Presupuesto Sostenible”, integrado por diez organizaciones de la Sociedad Civil especializadas en presupuesto, transparencia y rendición de cuentas, ha denunciado la reducción de los recursos públicos para el ejercicio presupuestal 2017. En ese contexto, presentó al Poder Legislativo dos propuestas de Iniciativa de Ley que tienen como principal objetivo evitar el sobreendeudamiento.

Sus propuestas pretenden contribuir a dos problemas públicos urgentes: “la necesidad de mejorar la capacidad técnica del Legislativo en materia hacendaria, para contar con información técnicamente robusta y sin orientaciones partidistas para la toma de decisiones, así como regular y transparentar el proceso de participación pública durante el ciclo presupuestario ante ese Poder.”

Para lograr lo anterior, plantean la creación de un Nuevo Órgano Técnico Superior para la Hacienda Pública del Poder Legislativo Federal, que integre al actual Centro Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados y a la Dirección General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez del Senado. Consideran que esa nueva entidad debe actuar como vigilante del endeudamiento público para mejorar las decisiones de los y las legisladoras, generando análisis e informes de mediano y largo plazos sobre variables claves de las finanzas públicas como los ingresos y el gasto del gobierno.

Además solicitan, para transparentar el proceso de participación pública, la revisión de los documentos presentados por la Secretaría de Hacienda al Congreso de la Unión. Dichos documento son: “Pre-Criterios”, “Estructura Programática Federal” y el “Paquete Económico anual”.

El grupo de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, por su parte, ha señalado que existen 6751 programas y acciones en total que ejecutan los gobiernos de los estados en México, de las cuales no tenemos información clara sobre a quiénes llegan y cómo se ejecutan. Contar con padrones transparentes ayudaría a que los programas sociales no se utilicen electoralmente, por lo que ésta iniciativa ha impulsado un conjunto de documentos e iniciativas para lograr dicho objetivo.

Las Gráficas

¿Cómo se propone, aprueba y gasta el presupuesto?

Aunque la discusión parlamentaria de cara a la Nación brilló por su ausencia en la definición del presupuesto de egresos para el 2017, en acuerdo con la página de transparencia presupuestaria, el proceso ideal debe desglosarse en siete etapas:

1. Planeación

Se modela la orientación de los recursos en función del Pan Nacional de Desarrollo 2017-2018. Se identifican los objetivos que todos los programas deberán de perseguir. Para garantizar que el Gasto Público se oriente al logro de las Metas Nacionales, se vinculan los objetivos y metas de cada programa presupuestario con los instrumentos de planeación nacional.

2. Programación

Se definen los programas y los recursos necesarios de las dependencias para cumplir sus objetivos. La cantidad de recursos que se requieren están considerados  en la Iniciativa de Ley de Ingresos, y su distribución, en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. El 8 de septiembre, el Poder Ejecutivo envía el Paquete Económico al Congreso de la Unión para su discusión, su modificación y su aprobación.

3. Presupuestación

En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación se describe la cantidad, la manera y el destino de los recursos públicos de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo, y Judicial) y de los organismos autónomos  (INE, CNDH, etc.) y de los gobiernos estatales y municipales.

4. Ejercicio y Control

A la Administración Pública Federal le corresponde realizar la asignación de los recursos en el calendario establecido. Del 1 de enero al 31 de diciembre se ejecutan las acciones y el desembolso del recuso asignado. Las dependencias deben seguir puntalmente lo establecido previamente en la planeación.

5. Seguimiento

Se genera la información necesaria sobre el avance de las metas y se evalúan las estrategias flexibles a las circunstancias cambiantes. Se toman decisiones sobre la asignación y resignación del gasto. Para esto se utiliza el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED), el cual, a través de una Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) se conoce el impacto de los programas y de los proyectos.

6. Evaluación

Análisis sistemático de  los programas para ver el logro de sus objetivos y metas. Es realizado por evaluadores externos. Los tipos de evaluación son: el diseño, la consistencia y sus resultados, los procesos, el impacto, aspectos específicos y la estrategia.

7. Rendición de Cuentas

Se dan cuenta de los resultados, se corrigen las deficiencias y se verifica su fiscalización. Se pretende impulsar un Gobierno abierto y eficiente mediante la transparencia, el uso de la tecnología y la participación ciudadana establecido en el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno.

Conclusiones

♦ Una de las labores sustantivas del poder legislativo es definir el presupuesto. Si no establece un exhaustivo debate para la definición de sus prioridades, pierde la oportunidad de contribuir a la dirección de la política nacional.

♦ Existe una gran cantidad de acciones y programas (6751) que no tenemos certeza que lleguen a las personas adecuadas, y tampoco conocemos los términos en que son entregados. Es necesario transparentar esa información para dar un puntual seguimiento a los ejercicios.

♦ Los recortes a Medio Ambiente (-37%), Turismo (-27%), Ciencia y Tecnología (-23%), Agricultura, Ganadería, Minería y Pesca (-19%) y Educación (-14%) disminuyen las posibilidades de alcanzar un desarrollo nacional integral.

♦ Existen propuestas que desde la sociedad civil aportan positivamente a la discusión de temas públicos de gran calado, siendo la definición del presupuesto un ejemplo de ello.

♦ El panorama internacional es crucial para la definición de la política presupuestal, pero no puede convertirse en una excusa que llegue a contravenir los derechos sociales establecidos en la Constitución.

CRÉDITOS

Datos y Edición: Equipo de Tercera Vía
Diseño Web y Gráficas: Francisco Jesús Trejo Corona
Ilustración Original: Jonathan Gil