La amnistía como planteamiento simbólico

Por Jorge Álvarez Máynez, Roberto Mancilla¹Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey; maestro y doctor en Derecho por la Universidad de California, Berkeley. Profesor de derecho parlamentario en la UNAM. Trabajo temas de diseño institucional y constitucional., Juan Manuel Ramírez Velasco 

El pasado 15 de septiembre el Presidente de la República presentó en la Cámara de Diputados una iniciativa de Ley de Amnistía que ha generado mucha discusión; sin embargo, resulta indispensable explorar el diseño institucional de la amnistía y ver el uso que se le da, y si difiere de lo primero, cuales son las implicaciones. 

¿Qué es una amnistía y para qué sirve?

Por amnistía se debe entender el uso que tiene el Estado de conceder gracia y dejar pasar por alto infracciones cometidas, terminar procesos o invalidar condenas²Real Academia de la Lengua Española, “Definición de amnistía”, Diccionario del español jurídico, https://dej.rae.es/lema/amnistía; es decir, implica el olvido de una conducta, no su perdón³Issa Cristina Hernández Herrera, “Las amnistías y sus limitaciones de acuerdo con el derecho internacional”, Nexos, 21 de agosto de 2018 https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=8877 . En el derecho mexicano, esta garantía institucional se ejerce mediante una ley, pues así lo determina la fracción XXI del artículo 73 de nuestra Norma Suprema, que permite al Congreso conceder amnistía por delitos federales. Los Congresos locales pueden hacer lo propio en sus respectivos ámbitos cuando se los conceda su Constitución. 

Issa Hernández Herrera dice que las amnistías: “a) Suelen limitar sus efectos a un periodo de tiempo determinado, y/o implica hechos o circunstancias específicas, e.g. un conflicto armado; b) Especifican una categoría de beneficiarios, e.g. exiliados políticos; c) Generalmente surgen dentro de contextos de acuerdos de paz entre gobiernos y grupos de oposición o fuerzas rebeldes, o como medidas de pacificación; d) Sus formas más comunes son decretos o proclamaciones del poder ejecutivo y del legislativo”.⁴ Ídem.

Sin embargo, las amnistías tienen ciertas limitantes; el derecho internacional no las permite cuando: “a) Impiden el enjuiciamiento de personas que pueden resultar penalmente responsables de genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o violaciones graves de derechos humanos, incluidos los delitos que afecten concretamente a la mujer y la violencia de género; b) Interfieren con el derecho de las víctimas a un recurso efectivo, incluida la reparación; c) Limitan el derecho de las víctimas y las sociedades a conocer la verdad acerca de las violaciones de derechos humanos y del derecho humanitario” ⁵ Ídem.

El diseño institucional de las amnistías está alineado con la justicia transicional, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario; son un instrumento que se utiliza para lograr la tranquilidad social después de un periodo de agitación. Es decir, son medidas excepcionales que se utilizan cuando se está tratando de llevar a cabo un cambio social profundo, consistente en una reconciliación. ⁶ Paula Cuellar Cuellar, “La amnistía en procesos de justicia transicional”, Nexos, 3 de septiembre de 2018, https://seguridad.nexos.com.mx/?p=1050  

Ley de Amnistía que propone el Presidente

La propuesta del Presidente de la República busca aplicar a: a) mujeres que se procuran un aborto o a los médicos y parteros que lo llevaron a cabo con el consentimiento debido; b) Consumidores de drogas que hayan poseído hasta dos veces el máximo de consumo personal; c) Personas de comunidades indígenas que no tuvieron intérprete o defensor en su lengua; d) Personas en pobreza extrema que cometan delitos contra la salud; e) Personas que cometan robo simple sin violencia; f) Miembros de grupos que incitan a la comisión de delitos motivados por ideas políticas, mediando excepciones como terrorismo, homicidio, lesiones y secuestro o aquellos que incurran en sedición.

Asimismo, se establece como condición para recibir la amnistía: a) Que quien la reciba sea primodelincuente; b) No estar condenado por delitos donde se privó la vida, la libertad o se menoscabó la salud de una persona con secuelas permanentes; c) No utilizar armas de fuego para cometer los delitos. La amnistía se puede conceder a petición de la persona procesada o encarcelada o puede aplicarse por la Fiscalía, siendo necesaria en el caso de sedición y grupos, la opinión de la Secretaría de Gobernación. 

De ese modo, esta medida busca beneficiar a aquellas personas que han sufrido un sistema penal que busca infringir dolor y que lo hace en particular sobre aquellos que están en una posición socioeconómica desventajosa y de aquellos que provienen de grupos indígenas, muchas veces, existiendo una fuerte sobrexposición entre ambas categorías. Es una iniciativa de izquierda. ⁷ Martín Vivanco Lira, “¿Qué hay detrás de la iniciativa de ley de amnistía?” Nexos, 23 de septiembre de 2019  https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=10213&fbclid=IwAR2pLIjoqxCzz1g_QqEq3RaC1dtgG2mPrg6TXo3xZe7Jcr0nN1ZSr1Amr60 

Alcances de la propuesta de Ley de Amnistía  

Sin embargo, se debe notar que existen sendos defectos técnicos que reducen la efectividad de la Ley de Amnistía. 

Aborto

Como se indicó, la iniciativa de Ley de Amnistía presentada por el Gobierno Federal, prevé decretar amnistía en favor de las personas que hayan cometido el delito de aborto previsto en el Código Penal Federal. Sin embargo, el número de mujeres beneficiadas por esta amnistía será casi nulo, en tanto se trata de un delito que se investiga, persigue y sanciona, principalmente, en el fuero común.

De acuerdo con el informe Maternidad o Castigo, publicado en 2018 y elaborado por GIRE, entre 2007 y 2016, 4 mil 246 personas fueron denunciadas por aborto en el país, de los cuales existían 15 procesos penales por el delito de aborto en contra de mujeres a nivel federal, y 27 contra hombres, 10 no desagregados, con un total de 52 personas, de las cuales, únicamente 3 hombres contaban con una sentencia condenatoria, sin que se reporte persona alguna en prisión preventiva o definitiva por dicho delito a nivel federal.

Asimismo, el referido informe indica que la entonces Procuraduría General de la República no contaba con información respecto a procesos penales por el delito de aborto, en dicho periodo.

Por ello, dicha propuesta requiere algunos ajustes a fin que sea posible ampliar el número de mujeres beneficiadas por la misma. Esto es, se podría explorar la posibilidad de establecer en la referida Ley de Amnistía que la Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos ejerza su facultad de atracción, en términos de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Fiscalía de la República, cuando se trate del delito de aborto, y consecuentemente, declare extinguida la acción penal. Asimismo, agregar un artículo transitorio que disponga que, lo relativo al delito de aborto, previsto en los diversos Códigos Penales de las Entidades Federativas, entrará en vigor una vez que la Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos haya ejercido su facultad de atracción.

Delitos contra la salud

De igual manera, la iniciativa de Ley de Amnistía prevé decretar amnistía en favor de las personas que hayan cometido delitos contra la salud, en los siguientes casos:

• Personas en situación de pobreza o vulnerabilidad, y cuyo cónyuge, concubino o concubina, pareja, pariente consanguíneo o por afinidad, hayan sido obligados (por la delincuencia organizada) a cometer el delito.

• • De acuerdo con con datos del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2018, del INEGI, existen 3 mil 18 mujeres investigadas, procesadas o sentenciadas por delitos contra la salud que se encuentran privadas de su libertad en el fuero común y en el fuero federal. De ellas 2,777 se encuentran en centros estatales y 241 en centros federales.

• • Según una publicación de EQUIS, Justicia para las mujeres, 8 de cada 10 mujeres detenidas en penales federales ingresaron por delitos vinculados a las drogas.
    • El 98.9% primodelincuentes, no tienen ningún antecedente penal;
    • El 43% de las mujeres indígenas privadas de la libertad esta presa por transportar drogas en una situación de necesidad económica o violencia;
    • 9 de cada 10 no está armada al momento de su detención; y,
    • La mayoría reportan historias de vida de violencia física o sexual.

• Quien pertenezca a cualquier grupo étnico, y se haya visto presionado para cometer el delito.
  • De acuerdo con una solicitud de información (folio 3670000000115) realizada en 2016 al Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, había, en los Centros Federales de Readaptación Social, 61 personas de pueblos y comunidades indígenas presos por probables delitos contra la salud –que considera la producción, transporte, tráfico, comercio y suministro de drogas–.

• Las personas consumidoras, que hayan poseído narcóticos en cantidades pequeñas.
  • De acuerdo con una investigación realizado y publicado por el Programa de Política de Drogas del CIDE, en 2012, el 41% de los presos federales fue detenido con sustancias ilícitas que tienen un valor inferior a 500 pesos.

• • Asimismo, la referida investigación del CIDE arrojó que 7 de cada 10 investigaciones estaban vinculadas al delito de posesión, según datos de la entonces PGR.

• • Según datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en 2018 fueron detenidos y procesadas 2 mil 668 personas por posesión de alguna droga.

Y, tan solo en los primeros tres meses de 2019, se abrieron 798 carpetas de investigación por posesión de alguna droga.

En ese sentido, Movimiento Ciudadano presentó, en noviembre de 2015 y en abril de 2018, ante la Cámara de Diputados, una Ley de Amnistía en favor de los Sentenciados por Delitos Relacionados con el Consumo o Posesión de Cannabis Sativa, Índica o Marihuana. Asimismo, el 20 de septiembre de 2018, Movimiento Ciudadano presentó, nuevamente, dicha iniciativa en el Senado de la República.

Por falta de una defensa adecuada

También, la propuesta de Ley de Amnistía presentada por el Ejecutivo Federal, prevé decretar amnistía en favor de las personas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas, que durante su proceso no hayan contado con intérpretes o defensores en su lengua y cultura.

De acuerdo con un texto publicado por Lilia Saúl y Olga Rosario Abendaño, para Animal Político y Univisión⁸ Lilia Saúl y Olga Rosario Avendaño, “México tiene 8,000 indígenas en prisión sin condena”, Animal Político, 17 de abril de 2017. https://www.animalpolitico.com/2017/04/mexico-8000-indigenas-prision-sin-condena/  , en México hay unos 8 mil indígenas esperan en prisión por una sentencia, sin que su situación se resuelva pronto. La mayoría no habla español.

Además, existe en nuestro país una insuficiencia de abogados defensores, o intérpretes y traductores que tengan conocimiento de la lengua y cultura a la que las personas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas pertenezcan, ya que por cada 600,000 habitantes indígenas, hay sólo un defensor federal (el Instituto Federal de Defensoría Pública tiene 25 abogados y 21 oficiales administrativos para atenderlos, y cubre la defensa penal en 34 lenguas)⁹ Idem.

Tan sólo en 2016, la defensoría federal atendió a 676 indígenas que están encarcelados bajo el anterior Sistema de Justicia Penal y a 257 que están bajo el nuevo modelo. Hay defensores que tramitaron hasta 150 casos en un año. Por lo que, sin duda alguna, dicha amnistía resulta indispensable.

Cabe mencionar que en mayo de 2017 y en abril de 2018, Movimiento Ciudadano presentó, en la Cámara de Diputados, una iniciativa de Ley de Amnistía, en favor de todas las personas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas en contra de quienes se haya ejercitado acción penal ante los tribunales del orden federal, y que durante el proceso penal no se les haya garantizado el acceso a la jurisdicción en la lengua indígena nacional de que sean hablantes. Posteriormente, retieró su propuesta el 20 de septiembre de 2018, en el Senado de la República.

Robo simple y sin violencia

Asimismo, la multicitada iniciativa de Ley de Amnistía propone decretar amnistía en favor de las personas que hayan cometido el delito de robo simple y sin violencia, siempre que no amerite pena privativa de libertad de más de cuatro años. Al respecto, es necesario indicar que el número de beneficiarios por la medida es incierto, sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal detalló que entre 2013 y marzo de 2016, se registraron 5 mil 190 robos sin violencia.

Presos políticos

Por último, la referida iniciativa de Ley de Amnistía propone beneficiar a personas que hayan sido sentenciadas por el delito de sedición, por razones políticas. No obstante, resulta incierto el número de personas que se beneficiarán por esta medida.

Excepciones

La iniciativa de Ley de Amnistía que se analiza, establece algunas excepciones a los beneficios que otorga. En ese sentido, dispone que no se concederá el beneficio de esta Ley a personas a las personas indicadas por los delitos a que se refiere el artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o que hayan cometido otros delitos graves del orden federal.

Sin embargo, dicha disposición puede resultar contraria a lo consagrado en el párrafo primero del Artículo 14 constitucional, esto es, que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Así, al establecer dicha excepción, pudiera darse el caso en que personas que están sujetas a un proceso, o sentenciadas por un delito que no ameritaba prisión preventiva oficiosa, previo a las recientes reformas que ampliaron el catálogo de delitos que la prevén, se le niegue el beneficio a que serían acreedores, provocando un efecto retroactivo en perjuicio de diversas personas.

De acuerdo con información publicada por Arturo Ángel en Animal Político¹⁰ ÁNGEL, Arturo, “Aumenta la población penitenciaria tras 5 años de tendencia a la baja”, Animal Político, 3 de septiembre de 2019. https://www.animalpolitico.com/2019/09/poblacion-carceles-aumento-prision-preventiva/ , después de casi cinco años en que la tendencia se mantenía a la baja, la población de personas privadas de la libertad, en cárceles del país, aumentó en poco más de 200 mil personas; esto es, tres mil más de las registradas en diciembre de 2018. Dicho aumento se notó en las personas acusadas de delitos del fuero común, al pasar de 165 mil, en diciembre de 2018, a 169 mil en junio de 2019. De ese aumento, el 75% se encuentra recluidos en prisión preventiva.

Por ello, y a fin de no afectar a personas que pudieran haber sido acusadas de, por ejemplo, cometer el delito de robo de casa habitación. Habrá que recordar que, durante la discusión de la ampliación del catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, se advirtió que dicha modificación constitucional implicaría “un aumento de población carcelaria conformado por los sectores más empobrecidos.” ¹¹ “Prisión preventiva oficiosa llenará las prisiones de pobres, advierten”, Excélsior, 8 de febrero de 2019. https://www.excelsior.com.mx/nacional/prision-preventiva-oficiosa-llenara-las-prisiones-de-pobres-advierten/1295402 

Consecuentemente, y toda vez que dicha porción normativa pudiera resultar contraria a la garantía de irretroactividad de las leyes, prevista en el artículo 14 constitucional, se propone establecer que dicha excepción no aplicará respecto de las personas que, previo a la entrada en vigor del Decreto por el que se declara reformado el Artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de prisión preventiva oficiosa, de 12 de abril de 2019, hayan sido sujetas a proceso o sentenciadas por los delitos previstos en el referido Decreto.

Conclusiones

Como se adelantó, la Ley de Amnistía va en contra del espíritu de las reformas constitucionales penales que se han dado en tiempo reciente: Guardia Nacional, que es una constitucionalización de la esencia de la Ley de Seguridad Interior que fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y la ampliación del catálogo de delitos que ameritan la prisión preventiva oficiosa y que distorsiona el diseño de dicho mecanismo excepcional. 

¿Qué podemos obtener de todo esto? En primer lugar, que la amnistía va en contra del diseño institucional que vimos, en el que es una medida de justicia transicional que tiende a la pacificación; esto se debe a que, si no existen cambios profundos en materia penal, las causas que permitieron las injusticias que se tratan de resolver, seguirán ahí. 

En ese sentido, la amnistía se está usando como una herramienta discursiva (en el sentido de proyectar que el Presidente que da justicia, y que otras instituciones no, específicamente, el Poder Judicial de la Federación, al que ha tratado de socavar en el pasado), porque si bien tiene buenas intenciones, el número de beneficiarios sería muy menor. Lo anterior es así puesto que, de las cifras ya mencionadas, así como del cálculo realizado a partir del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario 2018 del INEGI¹² “Con nueva ley, amnistía sólo a 4 mil 600 reos; pocos serán los beneficiados”, Excélsior, 7 de octubre de 2019. https://www.excelsior.com.mx/nacional/con-nueva-ley-amnistia-solo-a-4-mil-600-reos-pocos-seran-los-beneficiados/1340387  en donde se calcular que únicamente 4 mil 633 personas presas por delitos federales se podrían ver beneficiadas por la Ley de Amnistía (de acuerdo “con las estadísticas del INEGI, que señalan que en el ámbito federal no hay nadie en la cárcel por aborto, 32 están por robo simple, 821 por posesión simple de narcóticos, 369 por posesión de droga con fines de comercio, 241 por comercio o suministro y mil 188 por delitos federales contra la salud”)¹³  Ibid. .

Consecuentemente, podemos ver que tradicionalmente, la amnistía sigue un diseño y una lógica que dimanan de las mejores prácticas internacionales; si bien se busca beneficiar a clases desprotegidas de ciudadanos que han sido víctimas del sistema penal, la intención de la propuesta del Titular del Ejecutivo Federal -que es de reconocer y aplaudir- es crear un planteamiento simbólico -no necesariamente efectivo-, por lo que -en el seno de la discusión, y de aprovechar la oportunidad histórica de otorgar justicia a quienes, injustamente, han sido encarcelados-, será necesario modificar la iniciativa de Ley de Amnistía, para ampliar al número de personas beneficiadas.